NieuwRechts bracht zestien van deze gremia in kaart. Ze bestrijken vrijwel het hele overheidsapparaat: inlichtingen en veiligheid, militaire operaties, nationale crises, de Nederlandse koers in Brussel en het dagelijkse bestuur van de rijksdienst zelf. Samen vormen ze een tweede, grotendeels onzichtbaar besturingssysteem naast de gekozen politiek.

En één beeld springt eruit: op de drie machtigste knooppunten — de ambtelijke top van het hele Rijk, de coördinatie van de geheime diensten en de vaststelling van het Nederlandse EU-standpunt — zit telkens dezelfde ambtenaar. Zijn naam is Gert-Jan Buitendijk, secretaris-generaal van Algemene Zaken, en bij het grote publiek is hij vrijwel onbekend. Pas deze zomer kwam het stelsel even in beeld: deze maand beantwoordde premier Rob Jetten schriftelijke Kamervragen van FVD'er Pepijn van Houwelingen over de werking ervan, al bleef ook toen veel in het ongewisse.

Om te begrijpen hoe dat werkt, helpt het de overleggen in vijf families te ordenen. In alle vijf zit hetzelfde mechanisme: er bestaat een ambtelijk voorportaal waar topambtenaren een dossier klaarleggen, en een politieke kamer die de uitkomst later bekrachtigt. Dat is geen verzonnen term — het kabinet spreekt zelf van "ambtelijke voorportalen". Wie zo'n voorportaal beheerst, bepaalt in de praktijk het resultaat. We lopen ze langs, van het hart van de rijksdienst naar het nieuwste machtsdomein.

De bestuursraad van het Rijk
Het begint bij het overleg dat de hele rijksdienst aanstuurt: het SG-beraad, ook wel het SGO. Elke woensdagmiddag komen de secretarissen-generaal — de hoogste ambtenaren van alle ministeries — bij elkaar, twee dagen voordat de ministerraad op vrijdag vergadert. Het voorportaal gaat dus letterlijk aan het kabinet vooraf. Voorzitter is Buitendijk. Opvallend genoeg heeft dit machtige gezelschap geen enkele wettelijke basis; het bestaat al sinds 1902, puur op grond van gegroeide gewoonte, zonder reglement dat zijn invloed begrenst. Oud-SG Roel Bekker beschreef het overleg ooit als volstrekt informeel: "Er was geen agenda, en geen verslag".

Hoe ver die invloed reikt, bleek bij de vorming van het kabinet-Jetten. De gezamenlijke topambtenaren stuurden de informateur een brief vol aanbevelingen, en een deel daarvan keerde vrijwel letterlijk terug in het regeerakkoord. Buitendijk stelde zelf tevreden vast dat "veel elementen" uit de brief waren overgenomen. Het SGO ziet zichzelf inmiddels ook openlijk als "bestuursraad voor het Rijk": niet langer alleen adviseren, maar besturen. Gevraagd naar die ambitie bevestigde het ministerie van Binnanlandse Zaken tegenover NieuwRechts de term 'bestuursraad' niet, maar sprak het van 'gezamenlijke verantwoordelijkheid' en gedeelde 'veranderagenda's'.

Onder het beraad hangt bovendien de Interdepartementale Commissie Bedrijfsvoering Rijk, die zelf besluiten kan nemen over de rijksbrede bedrijfsvoering — van ICT en inkoop tot huisvesting en personeel — voor zover het SGO of de ministerraad er niet aan te pas hoeft te komen. Het ministerie van Binnenlandse Zaken bestrijdt bij NieuwRechts dat dit 'zelfstandige ambtelijke besluitvorming' is: de leden handelen in mandaat namens hun eigen minister, kunnen daarvoor instructies krijgen, en leggen via de begroting en de Jaarrapportage Bedrijfsvoering Rijk verantwoording af. Een overzicht van de bedragen per besluit houdt het ministerie naar eigen zeggen niet bij.

Wie zelf wil natrekken wat er dan wél wordt besloten, is aangewezen op de Wet open overheid (Woo) — en komt van een koude kermis thuis. Platform Follow the Money onthulde dat de rijksdienst conceptstukken stelselmatig buiten openbaarmaking houdt, ook nadat rechters zulke weigeringen onrechtmatig hadden verklaard. Het ministerie van Binnenlandse Zaken ontkent echter bij NieuwRechts dat er een rijksbreed beleid bestaat om concepten categorisch te weigeren, en verwijst naar de rijksbrede Woo-instructie.

Ook premier Jetten ziet het allemaal een stuk onschuldiger. In zijn antwoorden aan Van Houwelingen noemde Jetten het SGO uitdrukkelijk "niet besluitvormend", al kunnen de besprekingen volgens hem "wel relevant" zijn voor besluitvorming. In diezelfde adem erkende hij dat de secretarissen-generaal "steeds vaker gezamenlijk verantwoordelijkheid" nemen voor de manier waarop de rijksdienst werkt — precies de stap van adviseren naar besturen. Ook het ministerie van Binnenlandse Zaken relativeert tegenover NieuwRechts de macht van het beraad. Het ministerie benadrukt dat het SGO geen zelfstandige besluitvormingsbevoegdheid heeft en dat zijn leden "in mandaat" besluiten. Moet afstemming op het hoogste niveau plaatsvinden, dan gaat een kwestie naar de ministerraad.

Veelzeggend is bovendien wáár die geruststellende woorden vandaan komen. De premier ontleende ze aan een kabinetsbrief van juni over een "slagvaardige overheid" — en die brief verwijst voor de passage over de topambtenaren in een voetnoot naar een brief van het SG-overleg zelf. Toen de Kamer de politiek om opheldering vroeg over de macht van de ambtelijke top, kwam het antwoord dus voor een deel uit diezelfde ambtelijke koker. Dat "niet besluitvormend" laat zich bovendien slecht rijmen met de praktijk. Interne verslagen tonen hoe juist deze ambtelijke overleggen de lijn bepaalden bij grote Woo-verzoeken — over stikstof en de Urgenda-zaak — en soms zelfs "besloten" welke koers te volgen, tot en met de vraag hoe open ze over zichzelf zouden zijn. De organen die beslissen hoe transparant de staat is, blijken zo de meest gesloten van allemaal.

Wie de voorportalen beheerst, stuurt bovendien niet alleen de keuzes, maar ook het geld. De ambtelijke commissie voor de bedrijfsvoering neemt al bindende besluiten over de rijksbrede bedrijfsvoering. Haar internationale tegenhanger, de CoRIA — die volgens Buitenlandse Zaken wordt voorgezeten door de SG van dat ministerie — stemt de budgettaire besluitvorming over de Nederlandse uitgaven voor internationale samenwerking ambtelijk af: in 2026 zo'n 8,3 miljard euro. Het parlement komt er via de reguliere begrotingswetten aan te pas, waarmee het zijn budgetrecht kan uitoefenen.

En zelfs de financiële controleurs van het Rijk zoeken de nabijheid van de ambtelijke top. In hun eigen strategie schrijven de gezamenlijke financiële directies dat hun positie "gebaat is bij een sterke relatie met de Bestuursraad, in het bijzonder de SG". Het ministerie van Financiën benadrukt bij NieuwRechts dat de directie FEZ een zelfstandige rol houdt en juist aan de Bestuursraad deelneemt om over de relevante informatie te beschikken voor haar onafhankelijke advies- en controletaak. De écht onafhankelijke controleurs zitten er intussen niet als lid aan tafel: de Algemene Rekenkamer en de Auditdienst Rijk zijn geen lid van de gezamenlijke financiële directies (IOFEZ), om hun onafhankelijkheid te borgen — al schuift de Rekenkamer daar volgens Financiën wel regelmatig als toehoorder aan. 

De inlichtingenring
Van het bestuur naar de geheime diensten. Buitendijks tweede sleutelpositie is het voorzitterschap van het CVIN, voluit het Comité Verenigde Inlichtingendiensten Nederland. Dit is het ambtelijke overleg waar de drie diensten op elkaar worden afgestemd: de civiele AIVD, de militaire MIVD en de terrorismecoördinator NCTV. Anders dan het SG-beraad is dit overleg wél in de wet vastgelegd, in de Wet op de inlichtingen- en veiligheidsdiensten. Het CVIN bereidt de wekelijkse ministeriële Raad Veiligheid en Inlichtingen voor, waar ministers de dreigingsbeelden bespreken en operaties goedkeuren.

Het gevolg is een unieke concentratie: dezelfde ambtenaar die de rijksdienst aanstuurt, ziet ook de complete inlichtingenstroom over zijn bureau gaan. En er schuilt nog een subtielere macht in dit domein. Een apart netwerk bepaalt — in opdracht van de NCTV — welke dreigingen Nederland grondig laat analyseren voor zijn veiligheidsstrategie. Justitie en Veiligheid bevestigt tegenover NieuwRechts dat dit Analistennetwerk zélf beoordeelt welke dreigingsscenario's nog relevant zijn en welke nieuwe erbij komen — de selectie vindt dus binnen het ambtelijke netwerk plaats, niet in de politiek. En wie beslist welke gevaren worden onderzocht, bepaalt daarmee imfpliciet ook welke gevaren wél en niet op de politieke agenda belanden. De vraag stellen is hier al het halve antwoord.

De crisis- en operatiekamers
Sommige beslissingen zijn zo gevoelig dat ze bewust buiten het voltallige kabinet worden gehouden. Over speciale operaties — denk aan commando-acties, evacuaties uit oorlogsgebied en zelfs cyberaanvallen — beslist sinds 2000 een kleine Ministeriële Kerngroep Speciale Operaties (MKSO): een handvol ministers rond de premier. Die kerngroep bepaalt zélf óf, en wanneer, de rest van de regering iets te horen krijgt, en of het parlement wordt ingelicht. Meestal gebeurt dat pas achteraf, soms via een vertrouwelijke brief aan de fractievoorzitters. Zo verliep bijvoorbeeld de evacuatie van een Nederlander uit het Libische Sirte in 2011.

Bij nationale crises is het beeld vergelijkbaar. Formeel beslist de Ministeriële Commissie Crisisbeheersing, maar die wordt pas in stelling gebracht als de politiek er echt aan te pas moet komen; het voorwerk gebeurt in een ambtelijke crisiscommissie onder leiding van de NCTV. Justitie en Veiligheid benadrukt tegenover NieuwRechts dat die commissie vooral beeld vormt en de ministers adviseert, maar erkent dat ze "in voorkomend geval" ook zelf over maatregelen besluit. Wat dat in de praktijk betekent, liet de coronaperiode zien: toen groeide dit stelsel uit tot wat feitelijk een dagelijks kabinet was. Achteraf bekritiseerde de Onderzoeksraad voor Veiligheid de beslotenheid en het gebrek aan transparantie.

De Brusselse voorkookmachine
Ook in Europa ligt de Nederlandse inzet vaak al vast voordat een politicus er iets over heeft kunnen zeggen. Elk voorstel van de Europese Commissie doorloopt een gesloten ambtelijke keten. Onderaan buigen werkgroepen zich over de details; bovenaan staat de Hoog Ambtelijke Commissie EU-Zaken (HCEU) — Buitendijks derde voorzitterschap. Daar wordt het definitieve Nederlandse standpunt bepaald.

De Tweede Kamer ziet daar weinig van. Zij ontvangt uiteindelijk een zogenoemd BNC-fiche: een keurige samenvatting met "de Nederlandse positie". Maar dat fiche is het eindproduct van een proces waarin de knopen grotendeels zijn doorgehakt. Het ministerie van Buitenlandse Zaken benadrukt tegenover NieuwRechts dat de Kamer via de fiches en geannoteerde agenda's 'in een zo vroeg mogelijk stadium' wordt geïnformeerd en instrumenten heeft zoals het behandelvoorbehoud — maar weerspreekt niet dat de positie ambtelijk wordt voorbereid voordat de Kamer meepraat. De Kamer beoordeelde die gang van zaken zelf, in het rapport Voorop in Europa, en was scherp: Europese besluiten worden "voorgewassen in een ambtelijk apparaat dat politiek geschil vroegtijdig smoort in consensus".

Economische veiligheid en sancties
Het nieuwste front is dat van sancties en economische veiligheid — en het laat zien hoe snel zo'n besloten structuur ontstaat. Sinds eind 2021 overleggen de betrokken ministeries en handhavingsinstanties onder leiding van Buitenlandse Zaken regulier over de uitvoering van de EU-sancties (waaronder die tegen Rusland). Dat overleg kent inmiddels drie lagen — op adviseurs-, directeuren- en DG-niveau — plus sinds eind 2022 een apart Samenwerkingsplatform Sanctienaleving. Het ministerie van Buitenlandse Zaken benadrukt tegenover NieuwRechts dat de handhavingsinstanties autonoom beslissen en dat in de overleggen vooral trends en prioriteiten worden afgestemd.

De coördinatie van dit alles werd in 2022 kort toevertrouwd aan oud-minister Stef Blok (VVD), die daarna doorschoof naar de Europese Rekenkamer. En het bouwwerk wordt nu voor het eerst wettelijk verankerd: op basis van Bloks aanbevelingen ligt er een nieuwe sanctiewet bij de Kamer, die de verouderde Sanctiewet uit 1977 moet vervangen. 

Wat vooral opvalt, is hoe lang dit al speelt. Al in 2013 richtte het inlichtingenoverleg CVIN een Interdepartementale Werkgroep Economische Veiligheid op — met, opmerkelijk genoeg, ook werkgeverskoepel VNO-NCW aan tafel. Het rapport dat daaruit voortkwam, mondde jaren later uit in de Wet veiligheidstoets investeringen, waarmee de overheid ongewenste buitenlandse overnames kan blokkeren. Het ministeire van Justitie en Veiligheid benadrukt bij NieuwRechts wel dat VNO-NCW alleen in het "open deel" van de werkgroep zat en dat de investeringstoetsing juist in het besloten deel werd besproken. Juist dat besloten deel onderstreept het patroon: het gevoeligste voorwerk voor een heel beleidsterrein gebeurde in een kleine kring, ruim voordat het parlement er goed zicht op had.

Wie controleert dit?
Bij al deze overleggen keert hetzelfde patroon terug. Het inhoudelijke werk gebeurt ambtelijk, achter gesloten deuren, en de politiek zet er haar handtekening onder. De Tweede Kamer zou dat moeten controleren, maar mist daarvoor de middelen: de notulen van de gevoeligste overleggen zijn staatsgeheim, ambtenaren hebben een geheimhoudingsplicht, en verzoeken op grond van de Wet open overheid stranden op de categorische weigering van conceptstukken.

En dat is veelzeggend, want het zijn diezelfde ambtelijke overleggen die zélf bepalen hoe open de staat is. Vrijgegeven stukken laten zien hoe grote Wob-verzoeken — onder meer over de PAS, stikstof en de Urgenda-zaak — in de juridische voorportalen werden afgestemd en opgeschaald tot aan het SG-overleg. In één geval "besloot" zo'n overleg simpelweg welke lijn de rijksdienst zou volgen — ondanks de officiële verzekering dat deze gremia "niet besluitvormend" zijn. Hierover is al meermaals aan de bel getrokken: van de Algemene Rekenkamer tot de Onderzoeksraad voor Veiligheid wezen meerdere gezaghebbende instanties eerder al op ditzelfde democratische tekort.

Hoe weinig zicht er is, bleek juist uit de antwoorden op de vragen van Van Houwelingen. Het kabinet kon of wilde niet zeggen hoeveel dossiers er jaarlijks in deze voorportalen worden afgestemd, hoe groot hun invloed op de uiteindelijke besluiten is, of hoe die afstemming terechtkomt in de stukken voor de ministers. Zelfs een volledige lijst van de overleggen bleef uit: die zou volgens de premier "een onvolledig en enigszins toevallig karakter" hebben. Met andere woorden: ook de regering zelf overziet haar machinekamer niet helemaal.

En dan is er Gert-Jan Buitendijk. Hij is geen minister, hij stond op geen enkel stembiljet, en toch bekleedt hij tegelijk de ambtelijke top van het Rijk, de coördinatie van de geheime diensten én de vaststelling van het EU-standpunt — een opeenstapeling van macht zonder precedent in de Nederlandse geschiedenis. En daarmee is nog niet alles gezegd: onder ditzelfde ministerie van Algemene Zaken valt ook de Voorlichtingsraad, die de rijksbrede communicatie aanstuurt en zo nodig de openbare agenda van een bewindspersoon terugstuurt. De burcht die coördinatie, inlichtingen en Europa beheerst, bewaakt daarmee óók de publieke boodschap. Niet voor niets noemt Parlement.com de secretaris-generaal van Algemene Zaken "de machtigste ambtenaar van het land". De machinekamer draait, voorlopig, gewoon door.