Die lijn raakt rechtstreeks aan het eerdere asielnoodplan van het kabinet-Schoof. Dat kabinet wilde via een noodbevoegdheid grote delen van de Vreemdelingenwet buiten werking kunnen stellen om snel een strenger asielbeleid te voeren. De Raad gebruikt juist dat plan nu als voorbeeld van een situatie waarin de vereiste noodzaak onvoldoende was aangetoond. 

De voorlichting werd op in mei aangevraagd door toenmalig minister van Justitie en Veiligheid David van Weel. Aanleiding was een Kamerdebat over de vraag of het staatsnoodrecht voldoende bescherming biedt tegen oneigenlijk gebruik. De Afdeling advisering stelde het stuk eind september vast.

Geen noodrecht voor slepende problemen
De Raad formuleert vier voorwaarden die in samenhang moeten worden bekeken. Er moet een bedreiging zijn voor vitale belangen van de samenleving. Acuut optreden moet nodig zijn vanwege een situatie die “op korte termijn dreigt en/of plotseling ontstaan is”. De normale bevoegdheden moeten tekortschieten en de maatregel moet noodzakelijk en evenredig zijn. 

Daarmee maakt de Raad expliciet onderscheid tussen een echte noodsituatie en een probleem dat al langere tijd bekend is. “Noodbevoegdheden kunnen niet worden ingezet om structurele problemen die zich al langer voordoen aan te pakken”, schrijft de Afdeling. Als gewone wetgeving daarvoor kan worden gemaakt, moet die normale route worden gebruikt. 

Dat punt is voor het asieldossier belangrijk. Een langdurig hoge instroom, capaciteitsproblemen bij het COA of achterstanden bij de IND leveren op zichzelf dus niet automatisch een juridische basis voor noodrecht op. Een plotselinge en uitzonderlijk sterke stijging kan dat onder omstandigheden wél doen.

De Raad sluit de noodroute daarmee niet volledig af. Het eerste oordeel blijft bovendien bij de regering. Maar wie de route wil gebruiken, zal volgens de Raad met een “overtuigende en objectiveerbare motivering” moeten uitleggen waarom gewone bevoegdheden niet voldoende zijn. Daarna moet het parlement zich zo snel mogelijk over het gebruik van de noodbevoegdheden uitspreken. 

Schoof-plan expliciet als voorbeeld
De gevoeligste passage gaat over het kabinet-Schoof. In het hoofdlijnenakkoord van PVV, VVD, NSC en BBB was afgesproken om een noodbepaling uit de Vreemdelingenwet te activeren. Daarmee had de regering via een algemene maatregel van bestuur grote delen van de bestaande asielwetgeving tijdelijk buiten werking kunnen stellen. 

Het kabinet kwam uiteindelijk niet zover. “Tot een onderbouwing van de noodzaak om noodbevoegdheden in te zetten, is de regering niet meer gekomen”, schrijft de Raad nu. De maatregelen werden uiteindelijk via gewone wetgeving ingediend. 

De Raad herhaalt bovendien zijn eerdere oordeel over de situatie destijds. “Van een recente sterke toename van de druk op de asielketen was geen sprake.” Ook liet het kabinet volgens de Afdeling geruime tijd verstrijken tussen de aankondiging van maatregelen en het indienen ervan. Dat paste volgens de Raad niet bij de stelling dat sprake was van een acute noodsituatie.

In de aangeleverde analyse wordt daarom terecht geconcludeerd dat de nieuwe voorlichting een toekomstige poging om dezelfde route te gebruiken juridisch aanzienlijk lastiger maakt. De Raad heeft zijn beoordelingskader nu immers vooraf en in algemene vorm vastgelegd. 

Zelfde discussie speelde bij Oekraïense opvang
Dezelfde grens trok de Raad eerder bij de opvang van Oekraïners. Na de Russische inval in 2022 kwam in korte tijd een uitzonderlijk grote groep vluchtelingen naar Nederland. De regering gebruikte toen wel noodrecht om de opvang snel te organiseren. Dat kon volgens het kabinet niet binnen de bestaande structuren.

De Raad waarschuwde destijds echter al dat problemen die voortkwamen uit oudere tekortkomingen in het opvangsysteem niet onder dat noodrecht mochten worden geschoven. Zulke knelpunten moesten “langs de normale weg en zo nodig met aanpassing van de reguliere wetgeving” worden opgelost. De nieuwe voorlichting verheft die redenering nu tot een algemener uitgangspunt voor staatsnoodrecht.

Van der Staaij zei het al in 2024
Opvallend is dat vrijwel dezelfde formulering al twee jaar geleden publiek werd gebruikt door staatsraad Kees van der Staaij. 

Kort nadat het kabinet-Schoof zijn asielnoodplan had aangekondigd, zei de voormalige SGP-leider op NPO Radio 1: “Niet voor elke lastige kwestie waarbij je haast hebt, is het noodrecht geschikt.” Hij voegde eraan toe: “Het inzetten van de noodwet moet gaan over bestuurlijke overmacht en niet over bestuurlijke onmacht.” Diezelfde tegenstelling staat nu vrijwel letterlijk in de officiële voorlichting.

Niet het eerste harde asieladvies
De voorlichting komt bovendien na meerdere kritische adviezen over asielbeleid. In februari 2025 adviseerde de Raad de toenmalige Asielnoodmaatregelenwet in de bestaande vorm niet naar de Tweede Kamer te sturen. De voorbereiding was volgens de Afdeling te gehaast en het kabinet maakte onvoldoende aannemelijk dat de maatregelen de instroom daadwerkelijk zouden beperken of de asielketen zouden ontlasten.

Deze zomer volgde opnieuw een zwaar advies, ditmaal over een initiatiefvoorstel om de Spreidingswet in te trekken. De Raad had daar “ernstige bezwaren” tegen en wees erop dat het schrappen van de wet de instroom zelf niet verlaagt. 

Sinds juli staat de Raad onder leiding van voormalig CDA-politicus Sybrand Buma. Dat maakt de huidige voorlichting politiek gevoelig, maar de inhoudelijke lijn is ouder dan zijn aantreden. De kritiek op het noodrecht en op het asielplan van Schoof werd al ontwikkeld toen Thom de Graaf vicepresident was. Ook de aanvraag voor deze voorlichting dateert van vóór Buma’s komst. 

Regering houdt ruimte, maar lat ligt hoog
De Raad benadrukt zelf dat hij de politiek niet volledig vastbindt. Of sprake is van buitengewone omstandigheden is “in eerste instantie aan de regering”. Een wettelijke definitie met een gesloten lijst van noodsituaties vindt de Afdeling juist onwenselijk, omdat omstandigheden zich niet vooraf volledig laten voorspellen. 

Maar die bestuurlijke ruimte krijgt wel duidelijke grenzen. Een regering die opnieuw een asielcrisis wil uitroepen, zal moeten aantonen dat er méér aan de hand is dan een al jaren overbelaste keten. Er moet iets acuut en uitzonderlijks gebeuren, gewone instrumenten moeten tekortschieten en noodmaatregelen moeten aantoonbaar noodzakelijk zijn.

Voor een toekomstige poging om via noodrecht snel grote delen van de Vreemdelingenwet buiten werking te zetten, ligt daarmee alvast een kritisch juridisch beoordelingskader klaar. De kern daarvan vat de Raad zelf in één zin samen: noodrecht is er voor bestuurlijke overmacht, niet om politieke of bestuurlijke onmacht te repareren.