De NVWA trok vrijdag aan de bel. Uit een landelijke analyse van gegevens van de Rijksdienst voor Ondernemend Nederland (RVO) blijkt dat ongeveer een kwart van alle melkveebedrijven in 2026 vermoedelijk onvoldoende fosfaatrechten heeft.

Bij een steekproef van bijna tweehonderd bedrijven lag dat percentage nog aanzienlijk hoger. Daar dreigt 52 procent de toegestane fosfaatproductie te overschrijden.

De cijfers betekenen nog niet dat al deze boeren daadwerkelijk de wet overtreden. Zij hebben tot het einde van december om hun productie en rechten met elkaar in evenwicht te brengen. Maar wie dat niet doet, kan strafrechtelijk worden aangepakt.

Tekorten kunnen boeren tienduizenden euro's kosten
Melkveehouders moeten voor de fosfaatproductie van hun dieren voldoende rechten bezitten. Hoeveel rechten nodig zijn, hangt onder meer af van het aantal koeien en de gemiddelde melkproductie.

Juist die melkproductie is dit jaar gestegen. Daardoor hebben sommige bedrijven meer rechten nodig dan vooraf verwacht.

Volgens de NVWA heeft ongeveer driekwart van de bedrijven met een vermoedelijk tekort meer dan honderd kilogram fosfaatrechten te weinig. Bij bijna tien procent gaat het zelfs om meer dan duizend kilogram. Dat kan financieel zwaar uitpakken. Volgens Nieuwe Oogst kost een kilogram fosfaatrecht momenteel ongeveer 330 euro.

Een boer die honderd kilogram tekortkomt, moet bij die prijs al ongeveer 33.000 euro neertellen. Bij duizend kilogram loopt dat op tot 330.000 euro, als de rechten voor die prijs kunnen worden gekocht.

Dat is een groot verschil met het begin van het jaar, toen fosfaatrechten nog voor ongeveer 125 tot 135 euro per kilogram werden verhandeld.

Overheid haalt zelf fosfaatrechten uit de markt
De hoge prijzen staan niet los van het overheidsbeleid. Sinds 1 januari 2025 wordt bij de meeste overdrachten van fosfaatrechten buiten familieverband 30 procent afgeroomd. Dat betekent dat bij een overdracht een deel van de rechten definitief verdwijnt.

De maatregel werd ingevoerd onder voormalig landbouwminister Femke Wiersma (BBB) en kreeg steun van een brede meerderheid in de Tweede Kamer.

De RVO legt uit hoe de afroming werkt. Bij een overdracht worden rechten verminderd, waardoor het totale aantal beschikbare fosfaatrechten daalt. Ook via beëindigingsregelingen verdwijnen rechten uit de markt.

Het kabinet wil daarmee de mestproductie terugdringen en voorkomen dat de Nederlandse veehouderij boven de geldende fosfaatplafonds blijft produceren.

Maar doordat minder rechten beschikbaar zijn, wordt het voor boeren die hun productie willen voortzetten moeilijker om tekorten op te vangen.

Staat betaalt 110 euro voor rechten die op markt ruim 330 euro kosten
Een opvallend voorbeeld is de Subsidieregeling extensivering melkveehouderij (Sem). Via deze regeling kunnen melkveehouders subsidie krijgen wanneer zij gedurende drie jaar minder koeien houden en de bijbehorende fosfaatrechten laten vervallen.

De overheid betaalt volgens de officiële subsidievoorwaarden 110 euro per kilogram fosfaatrecht dat definitief verdwijnt. Daarnaast ontvangen deelnemende boeren jaarlijks 1.606 euro per verminderde melkkoe, gedurende drie jaar. De regeling is vrijwillig en heeft als doel de uitstoot van broeikasgassen en stikstof te verminderen.

Het verschil met de huidige marktprijs is echter groot. Waar de overheid binnen deze regeling 110 euro per kilogram vergoedt, moeten boeren die rechten willen bijkopen op de markt inmiddels ongeveer het drievoudige betalen.

Daarbij moet wel worden aangetekend dat de Sem-vergoeding onderdeel is van een breder subsidiebedrag. Het gaat dus niet om een gewone aankoop door de staat tegen uitsluitend 110 euro per kilogram. De regeling staat open tot en met 27 januari 2027.

PBL voorspelde al verdere prijsstijging
Dat het overheidsbeleid invloed heeft op de schaarste, werd eerder al gesignaleerd door het Planbureau voor de Leefomgeving (PBL).

In een onderzoeksrapport van september waarschuwde het planbureau dat de prijzen van fosfaatrechten naar verwachting verder stijgen.

De reden is dat boeren deze rechten niet alleen nodig hebben om melkvee te houden. Het kabinet wil ze ook gebruiken als basis voor nieuwe normen voor ammoniakuitstoot.

Daardoor krijgen fosfaatrechten een extra functie binnen het stikstofbeleid. Volgens het PBL kunnen boeren daardoor een groter belang krijgen bij het behouden of verwerven van rechten. Tegelijkertijd verdwijnen rechten uit de markt door afroming en vrijwillige bedrijfsbeëindiging. Dat kan de prijs verder opdrijven. 

Het planbureau waarschuwde bovendien dat de nieuwe stikstofmaatregelen grote financiële gevolgen kunnen hebben voor melkveehouders. Sommige bedrijven zullen fors moeten investeren om aan de toekomstige normen te voldoen.

Van Essen koppelt stikstofregels aan fosfaatrechten
Landbouwminister Jaimi van Essen (D66) wil fosfaatrechten een belangrijke rol geven in zijn nieuwe stikstofaanpak. In een Kamerbrief van 26 juni kondigde het kabinet aan dat melkveehouders in 2035 moeten voldoen aan nieuwe uitstootnormen per fosfaatrecht. Daarmee wil het kabinet de uitstoot van ammoniak en broeikasgassen verder beperken.

Volgens een latere ministeriële brief van 1 oktober ontstaat door deze koppeling een maximum aan de uitstoot vanuit melkveestallen. Het kabinet rekent er daarbij op dat het aantal beschikbare fosfaatrechten verder afneemt door vrijwillige beëindigingsregelingen en afroming bij overdrachten.

Van Essen erkende in zijn eerdere Kamerbrief bovendien dat de werking van de fosfaatrechtenmarkt aandacht verdient. "Het kabinet onderzoekt aan welke voorwaarden het functioneren van de fosfaatrechtenmarkt moet voldoen", schreef de minister. Een uitkomst van dat onderzoek is nog niet bekendgemaakt.

NVWA erkent dat bijkopen moeilijk betaalbaar is
De NVWA ziet inmiddels zelf hoe moeilijk de situatie voor sommige boeren is geworden. In het persbericht over de controles schrijft de toezichthouder dat boeren hun tekort kunnen oplossen door rechten te kopen, te leasen of minder vee te houden.

Daarbij erkent de dienst uitdrukkelijk de problemen op de markt. "De NVWA uit wel de zorgen over de haalbaarheid van het kopen/leasen van fosfaatrechten gezien de hoge leaseprijzen op dit moment", schrijft de toezichthouder.

Die constatering is opvallend. Dezelfde instantie die boeren waarschuwt voor strafrechtelijke vervolging, erkent dat een belangrijke mogelijkheid om overtredingen te voorkomen financieel moeilijk bereikbaar is.

De NVWA bepaalt overigens niet zelf het beleid rond de beschikbaarheid van fosfaatrechten. De toezichthouder is verantwoordelijk voor de controle op de bestaande wetgeving.

Al 61 bedrijven strafrechtelijk aangepakt
De waarschuwing is niet vrijblijvend. Ook over vorig jaar heeft de NVWA forse overtredingen vastgesteld. Uit gegevens over 2025 blijkt dat ongeveer twintig procent van de melkveebedrijven vermoedelijk meer fosfaat produceerde dan hun rechten toestonden.

Bij 77 risicogerichte controles werden op 61 bedrijven daadwerkelijk overtredingen vastgesteld. Van deze bedrijven hadden er 26 meer dan duizend kilogram fosfaatrechten tekort.

De NVWA meldt dat tegen de geconstateerde overtredingen strafrechtelijk wordt opgetreden. "Het overtreden van de fosfaatregeling is een economisch delict", schrijft de dienst.

De zaken worden overgedragen aan het Openbaar Ministerie. Dat beslist over de verdere strafrechtelijke afhandeling. Een bedrijf kan een forse boete krijgen. Afhankelijk van de afhandeling kan ook een strafblad volgen.

LTO: boeren overtreden regels vaak niet bewust
Landbouworganisatie LTO Nederland reageerde zaterdag bezorgd op de cijfers. Volgens de organisatie laten de controles zien hoe ernstig de problemen op de fosfaatrechtenmarkt zijn geworden.

Jos Verstraten, voorzitter van de vakgroep Melkveehouderij, benadrukt dat rechten momenteel nauwelijks beschikbaar zijn. "Fosfaatrechten zijn op dit moment duur en beperkt beschikbaar", zegt hij in een verklaring.

LTO stelt dat veel overschrijdingen niet bewust ontstaan. De melkproductie per koe kan gedurende het jaar veranderen, terwijl boeren vooraf niet precies weten hoeveel rechten zij uiteindelijk nodig hebben.

Daarnaast leidt de onzekerheid over het nieuwe stikstofbeleid ertoe dat ondernemers hun rechten liever vasthouden. Volgens de landbouworganisatie is de markt daardoor grotendeels vastgelopen.

LTO erkent tegelijkertijd dat iedere melkveehouder zich aan de regels moet houden. Het feit dat rechten moeilijk verkrijgbaar zijn, vormt juridisch geen automatische vrijstelling.

Boeren krijgen nog tot 31 december
De komende weken worden daarmee spannend voor melkveehouders die onvoldoende rechten hebben. De NVWA benadrukt dat de cijfers over 2026 voorlopig zijn. Een daadwerkelijke overtreding kan pas worden vastgesteld wanneer het kalenderjaar voorbij is en duidelijk is hoeveel fosfaat een bedrijf heeft geproduceerd.

Tot die tijd kunnen boeren proberen extra rechten te verwerven of hun productie te verminderen. Dat laatste kan betekenen dat zij minder koeien moeten houden.

De toezichthouder blijft bedrijven met een vermoedelijk tekort volgen. Wie de situatie niet tijdig oplost, riskeert strafrechtelijke handhaving. Het toezicht maakt deel uit van de extra inzet tegen overtredingen op de mestmarkt.

Kabinet staat voor lastige keuze
De nieuwe cijfers leggen een spanning bloot in het Nederlandse landbouwbeleid. Om de mestproductie terug te dringen, laat de overheid fosfaatrechten verdwijnen. Daardoor wordt het beschikbare aanbod kleiner.

Tegelijkertijd hebben melkveehouders die blijven produceren voldoende rechten nodig om binnen de wet te blijven.

Het PBL waarschuwde dat de nieuwe stikstofaanpak de prijs van deze rechten verder kan opdrijven. De NVWA bevestigt nu dat veel bedrijven een tekort dreigen te krijgen en dat de hoge prijzen het bijkopen bemoeilijken.

Daarmee komt een belangrijke vraag bij landbouwminister Van Essen te liggen: hoe moeten melkveehouders tijdig aan hun wettelijke verplichtingen voldoen wanneer de markt voor de benodigde rechten steeds krapper wordt?

Het kabinet onderzoekt inmiddels de werking van die markt, maar boeren moeten hun administratie en fosfaatproductie al vóór 31 december op orde hebben. Voor wie dat niet lukt, dreigen hoge boetes en mogelijk een strafblad.