Het PBL rekent voor dat de ammoniakuitstoot met het huidige pakket in 2035 ongeveer 40 procent lager ligt dan in 2019. Het kabinet mikt op 42 tot 46 procent. Voor alleen de ondergrens is volgens het planbureau nog eens 1 tot 2 kiloton extra reductie nodig.

Daar staat tegenover dat het PBL het doel niet buiten bereik noemt. Aanvullende maatregelen kunnen het resterende gat dichten. Maar juist die maatregelen zijn voor een deel nog niet uitgewerkt of doorgerekend.

Doel gekozen op haalbaarheid, niet op natuur
Een opvallende passage gaat over de manier waarop het kabinet zijn nieuwe stikstofdoel heeft bepaald. “Een nadere ecologische onderbouwing voor de hoogte van die emissiedoelen ontbreekt in de brief”, schrijft het PBL.

Volgens het planbureau zijn de percentages vooral gekozen vanuit de vraag wat gezien de “sociaal-maatschappelijke impact haalbaar werd geacht”. Daarmee is nog niet uitgelegd waarom juist een reductie van 42 tot 46 procent voldoende zou zijn voor het herstel van kwetsbare natuur.

Dat is belangrijk omdat het kabinet de bestaande systematiek wil veranderen. Nu schrijft de Omgevingswet voor welk deel van de stikstofgevoelige natuur onder de zogenoemde kritische depositiewaarde moet komen. Het kabinet wil die doelen vervangen door normen voor de hoeveelheid stikstof die sectoren uitstoten.

Juist over die stap bestaan al langer juridische vragen. De Raad van State vond een eerdere versie van de wetswijziging onvoldoende gemotiveerd. Ook de landsadvocaat waarschuwde dat de kern van de onderbouwing uiteindelijk moet liggen in wat ecologisch noodzakelijk is.

Natuurdoelen blijven ver buiten bereik
Ook bij de huidige wettelijke natuurdoelen blijft de afstand groot. Volgens het PBL ligt in 2035 naar verwachting 43 procent van de stikstofgevoelige natuur onder de kritische depositiewaarde. De huidige wet noemt 50 procent in 2030 en 74 procent in 2035.

Ook het aantal natuurgebieden waar de stikstofbelasting volledig onder de grens komt, stijgt maar beperkt. Dat gaat volgens het planbureau van ongeveer tien naar veertien gebieden, op een totaal van circa 120.

Het stikstofpakket levert volgens het PBL wel degelijk natuurwinst op. Het bureau spreekt van een belangrijke stap richting natuurherstel. Maar de huidige wettelijke doelstellingen worden met het pakket niet bereikt.

Ook boer die norm haalt kan dieren verliezen
Voor veehouders zit de hardste consequentie aan het einde van het systeem. Als het landelijke ammoniakdoel in 2035 niet wordt gehaald, wil het kabinet als “ultieme remedie” generiek korten op dierrechten. Volgens het PBL zou daarvoor een vermindering van ongeveer 5 tot 10 procent nodig kunnen zijn.

Die korting geldt niet alleen voor bedrijven die hun eigen uitstootnorm niet halen. “Bedrijven lopen immers het risico dat zij eerst investeren (…) en zo hun individuele emissienorm halen, maar later alsnog dieren moeten wegdoen”, waarschuwt het PBL.

Een ondernemer kan dus geld steken in stallen of andere technieken, aan zijn individuele verplichtingen voldoen en vervolgens alsnog worden geraakt omdat Nederland als geheel het doel mist.

Voor melkveehouders ligt ondertussen al een forse opgave op tafel. Hun uitstoot per fosfaatrecht moet volgens de doorgerekende plannen vrijwel halveren ten opzichte van 2019.

Tien procent landbouwgrond in speciale zones
Een belangrijk deel van het beleid concentreert zich rond kwetsbare natuurgebieden. In de aangewezen zones ligt ongeveer 180.000 hectare landbouwgrond. Dat is circa 10 procent van het Nederlandse landbouwareaal.

Daarvoor wordt ook veel geld gereserveerd. Van het totale pakket gaat ongeveer 9 miljard euro naar de gebiedszones. Nog eens 2,75 miljard is bedoeld voor vrijwillige bedrijfsbeëindiging en ongeveer 2,2 miljard voor natuurherstel.

Daarnaast lopen de structurele uitgaven op tot ongeveer 435 miljoen euro per jaar. Het PBL waarschuwt daarbij dat de uitvoering “grenst aan wat in 10 jaar uitvoerbaar is”. De gevolgen van het pakket voor individuele boerenbedrijven zijn in de reflectie niet doorgerekend. Dat verdient volgens het planbureau nader onderzoek.

Kabinet denkt korting te kunnen voorkomen
Minister van Landbouw Jaimi van Essen houdt vol dat een generieke korting uiteindelijk niet nodig hoeft te zijn. Volgens hem zijn verschillende extra maatregelen nog niet meegenomen in de berekeningen, onder meer rond mest, stallen en de speciale gebieden rond natuur. Het kabinet verwacht daarmee het resterende gat richting het ammoniakdoel te kunnen dichten. 

Die optimistische verwachting verandert niets aan de stok achter de deur. Zolang de landelijke reductie niet wordt gehaald, blijft de generieke korting onderdeel van het pakket. LTO heeft die mogelijkheid al “onbespreekbaar” genoemd.

Spoedwet komt eind oktober
De discussie krijgt deze maand een nieuwe juridische fase. Het kabinet wil eind oktober de Spoedwet vervangen omgevingswaarde stikstof naar de Tweede Kamer sturen. Daarmee moet de overstap worden gemaakt van wettelijke depositiedoelen naar emissiedoelen. Precies bij die nieuwe doelen constateert het PBL nu dat een nadere ecologische onderbouwing ontbreekt.

Dat maakt de komende wetsbehandeling cruciaal. Het kabinet moet niet alleen aannemelijk maken dat het pakket uitvoerbaar is en de uitstoot voldoende verlaagt. Het zal ook moeten uitleggen waarom juist deze nieuwe normen voldoende zijn om de natuur juridisch en ecologisch te beschermen.

Voor boeren staat ondertussen iets anders op het spel: zelfs wie straks precies doet wat van hem wordt gevraagd, heeft nog geen zekerheid dat hij aan een landelijke korting ontsnapt.