Het Programma Aanpak Stikstof (PAS) maakte het tussen 2015 en 2019 mogelijk om bepaalde uitbreidingen te doen met een melding, in plaats van met een natuurvergunning. Dat gold bij beperkte stikstofdepositie rond Natura 2000-gebieden. In de zaak bij het hof gaat het om een agrarische onderneming in Limburg die kippen houdt. Die onderneming deed op 8 januari 2016 een PAS-melding, bouwde daarna een zevende stal en ging daarin extra kippen houden.

Op 29 mei 2019 zette de Raad van State een streep door onderdelen van de PAS-systematiek. De Afdeling bestuursrechtspraak verklaarde bepalingen over onder meer de vrijstelling van de vergunningplicht bij een PAS-melding onverbindend, omdat ze in strijd waren met artikel 6, lid 3, van de Habitatrichtlijn. Daardoor werden projecten die met een PAS-melding waren gedaan, achteraf toch vergunningplichtig. De Limburgse onderneming kwam daardoor in een grijs gebied terecht: de stal stond er, maar de juridische basis viel weg.

Het legalisatieprogramma liep vast
De wetgever probeerde PAS-melders later te helpen met een legalisatieprogramma. In de Omgevingswet staat dat de minister “uit een oogpunt van rechtszekerheid” samen met provincies zorg moet dragen voor legalisatie van projecten die eerder onder de PAS-voorwaarden vielen. Op basis daarvan kwam er op 28 februari 2022 een legalisatieprogramma voor drie jaar.

Dat programma bood niet voor iedereen een oplossing. Het hof beschrijft dat er te weinig stikstofruimte was. Voor veel melders, ook in deze zaak, leidde het programma niet tot legalisatie vóór de einddatum van 28 februari 2025.

Handhavingsdruk door verzoek MOB
In Limburg vroeg milieuorganisatie MOB op 10 juni 2025 aan de provincie om handhavend op te treden tegen de onderneming, omdat er geen natuurvergunning was voor de uitbreiding. Er was bij het hof ook aandacht voor het spoedeisende belang. De Staat erkende dat dit verzoek de druk opvoerde, omdat handhaving gevolgen kan hebben voor de bedrijfsvoering.

De ondernemer stapte naar de civiele rechter in kort geding. Hij vroeg het hof om de Staat te bevelen maatregelen te nemen die leiden tot legalisatie en die voorkomen dat er handhavend wordt opgetreden. Dat liep vast op de vraag wat een rechter wel en niet mag afdwingen.

Hof: Staat handelde onrechtmatig, maar geen bevel tot legalisatie
Het hof is op één punt glashelder: als wetgeving in formele zin in strijd is met rechtstreeks werkend EU-recht, dan is het uitvaardigen en handhaven daarvan onrechtmatig. Het hof legt uit dat dit kan leiden tot aansprakelijkheid van de Staat op grond van onrechtmatige daad.

Daarbij verwerpt het hof ook het verweer dat de geschonden norm niet bedoeld zou zijn om PAS-melders te beschermen. Het hof zegt in het arrest van afgelopen dinsdag dat de norm dat nationale regels moeten kloppen met hoger EU-recht juist ook inwoners en bedrijven beschermt die rechten aan die regels ontlenen. In deze zaak had de onderneming “als PAS-melder rechten aan de PAS-regelgeving” kunnen ontlenen.

Maar het hof trekt vervolgens een andere conclusie over de oplossing. De rechter kan niet op de stoel van de wetgever gaan zitten. Een bevel dat in de praktijk neerkomt op het afdwingen van wetgeving met een specifieke inhoud is niet toegestaan. Ook het voorkomen van handhaving via een civiel bevel kan niet zomaar, omdat handhaving een bevoegdheid is van de provincie en daar bovendien een bestuursrechtelijke route voor openstaat als er wél een handhavingsbesluit komt.

Kort gezegd: legalisatie afdwingen via de civiele kortgedingrechter kan niet. Schade verhalen kan wel.

Welke schade is volgens het hof wél in beeld
Het hof maakt een onderscheid tussen soorten schade. Het meest directe gevolg van het onrechtmatige handelen ziet het hof bij de investeringen die door de PAS-route mogelijk leken. Het hof zegt dat de onderneming, als de Staat destijds geen onrechtmatige PAS-regels had ingevoerd, “niet in de gelegenheid zou zijn geweest te investeren in een zevende stal”. Daardoor zijn de “gemaakte investeringskosten” volgens het hof het rechtstreekse gevolg van het onrechtmatige handelen van de Staat.

Tegelijk is het hof terughoudender over misgelopen winst in de toekomst. Als de onderneming later haar extra activiteiten moet staken door handhaving, dan is de te missen winst volgens het hof niet automatisch het rechtstreekse gevolg van de onrechtmatige PAS-regels. De redenering is: in een “rechtmatige situatie” zouden die extra activiteiten nooit mogelijk zijn geweest.

Het hof wijst er ook op dat er een aparte route bestaat: een aanvraag bij de Commissie schadevergoeding PAS-melders. In deze zaak was die stap nog niet gezet.

FDF ziet ‘goed nieuws’ en spreekt over miljarden
Farmers Defence Force (FDF) voert al langer procedures over PAS-melders en zegt de uitspraak te zien als een doorbraak op schade. In een persbericht stelt FDF dat het hof “klip en klaar vaststelt dat de Staat onrechtmatig heeft gehandeld jegens PAS-melders” en dat investeringen moeten worden vergoed, zoals “bouwkosten van (extra) stallen, betaalde rente en extra vee”.

FDF-voorman Mark van den Oever reageerde in een videoboodschap. Hij zegt daarin onder meer: “Maar er staat in de uitspraak ook dat de schaat wel onrechtmatig gehandeld heeft en dat zijn schade plichtig is. En er staat ook dat alle investeringen, dus zowel de stallen als het v plus de rentes van al die tijd voor schadevergoeding in aanmerking komen.” Verder zegt hij: “Oftewel, we hebben toch een slag van een kleine 3 miljard geslagen.” En ook: “Wij gaan wij overwegen nog om incassatie te gaan, want wij willen eigenlijk helemaal geen geld. Wij willen legalisatie.”

In dezelfde boodschap roept Van den Oever PAS-melders op om zich minder zorgen te maken over faillissement. Hij zegt: “Dus mensen als je pasmelder bent hoef je niet meer in de rad te zitten van ga ik failliet aan die grote zwal en aan die financiering die ook afgesloten heb. Nee, er staat nou zwart of wit. dat die investeringen allemaal terugbetaald moeten worden.” Hij kondigt ook een informatieavond aan en zegt: “Wij houden jullie op de hoogte over hoe jullie die centen bij jullie op de bank kunnen krijgen.”

De uitspraak zet twee lijnen naast elkaar. Aan de ene kant: het hof erkent dat de basis van de PAS-route juridisch verkeerd was en dat de Staat daarvoor aansprakelijk kan zijn. Dat geeft PAS-melders munitie om investeringsschade te claimen. Aan de andere kant: wie vooral legalisatie wil, ziet dat dit via een civiel kort geding niet wordt afgedwongen. Het hof noemt bovendien dat er al een nieuw wetsvoorstel loopt voor hulp aan PAS-projecten, met een uitvoeringsdoel richting 1 maart 2028, maar het wetgevingstraject is nog niet klaar.