Het aanmeldcentrum in Ter Apel kampt al langere tijd met overbezetting. Westerwolde en het COA kwamen eerder overeen dat er maximaal tweeduizend asielzoekers mogen verblijven, maar dit aantal werd geregeld overschreden. In 2022 was de situatie zelfs zo ernstig dat mensen de nacht buiten moesten doorbrengen. Hoewel dat de laatste maanden niet meer voorkwam, was de drukte nog steeds zo groot dat asielzoekers moesten slapen in wacht- en recreatieruimtes.

De dwangsom kan oplopen tot maximaal 5 miljoen euro, een aanzienlijke verhoging ten opzichte van de eerdere sanctie. In januari bepaalde de rechter dat het COA 15.000 euro per dag moest betalen bij overschrijding, met een maximum van 1,5 miljoen. Dat bedrag werd afgelopen zomer al volledig bereikt. Het conflict ontstond doordat Westerwolde vond dat het totale aantal asielzoekers in Ter Apel ook overdag niet boven de tweeduizend mocht uitkomen, terwijl het COA asielzoekers ‘s avonds verplaatste om binnen het maximum te blijven. Het COA meende dat het nachtelijke maximum leidend was, terwijl Westerwolde vond dat alle asielzoekers op elk moment van de dag meetelden.

De rechter stelde dat het COA niet voldoende heeft aangetoond dat het onmogelijk is om aan de afspraken te voldoen. Ook wees ze op de ongelijke verdeling van asielzoekers. Op andere opvanglocaties wordt volgens de rechter vaak precies de maximale capaciteit benut, terwijl Ter Apel regelmatig 120 tot 140 procent van de capaciteit bezet heeft.